河北省某市自然资源和规划局某分局申请强制执行张某退还土地、没收违法建筑物行政非诉执行检察监督案

【关键词】

行政非诉执行监督  违法占地  没收程序  受理审查

【基本案情】

河北省某市某区张某未经批准，违法占用某乡某村集体土地1051.75平方米（合1.58亩）建房。2020年9月，某市自然资源和规划局某分局（以下简称区自然资源局）对张某作出行政处罚决定：1. 责令退还土地；2. 没收地上建筑物和其他设施；3. 罚款10567.5元。张某既不履行处罚决定又未申请行政复议或者提起行政诉讼，区自然资源局催告无效后向区法院申请强制执行。区法院受理后作出裁定，准予执行处罚决定书中的退还土地和罚款，其中退还土地由区自然资源局报请区政府组织实施，罚款由区法院执行局执行；但对没收处罚不予受理，理由是根据《自然资源行政处罚办法》（2020年修正）第三十五条规定，没收处罚由自然资源部门直接移交财政部门，无需经过人民法院审查。

区自然资源局对区法院的裁定有异议，认为本部门无强制执行权，没收处罚若不经过人民法院的受理和审查，本部门无权对违法建筑物强制没收。关于没收的法律规定不细致、部门衔接不顺畅，区财政局对接收存在畏难情绪，区自然资源局自身也无力、无权独自移交违法建筑。没收处罚如不能执行，退还土地处罚也无法执行，故一直未对涉案违法建筑物予以处置，导致该宗土地仍由违法行为人违法占用。

【检察监督与行政机关履职情况】

案件来源。2021年5月，某市某区检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，与区自然资源局召开联席会，建立土地执法行政检察与行政执法工作衔接机制。区自然资源局主动向检察机关移送该案线索，区检察院决定依职权启动监督程序。

监督意见。检察机关审查认为，人民法院对行政机关作出的行政处罚非诉执行申请予以受理并审查是强制执行的第一步，没收违法建筑物和其他设施的处罚决定也不例外。《自然资源行政处罚办法》（2020年修正）第三十五条的规定应仅限于违法行为人自愿履行、主动上缴违法建（构）筑物情形，此时自然资源部门可从违法行为人手中获取钥匙、建筑物相关文件等，实现对建（构）筑物的和平、合法控制。若经多方沟通、释法说理、催告等，违法行为人不同意履行，自然资源部门还应当按《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定申请人民法院强制执行，人民法院作出准予强制执行裁定后才能进行下一步没收移交工作。2020年9月，该市中级法院、市自然资源和规划局印发的《强化“府院联动”推进“裁执分离”切实整治违法用地、违法建设行为的实施意见》规定：“对涉及自然资源行政处罚类非诉执行案件，积极推进由县（市、区）人民法院负责合法性审查、县（市、区）人民政府负责组织实施的‘裁执分离’工作模式；对没收、限期拆除违法建筑物和其他设施等行政处罚决定，人民法院裁定准予强制执行的，由县（市、区）人民政府组织实施或接收及后续管理工作。”该规定明确，对于没收处罚的强制执行与退还土地、拆除违法建筑一样，实施“裁执分离”模式，且必须先由人民法院“裁”，才能由政府部门“执”，裁是执的前提；若无人民法院针对处罚决定合法与否的“裁”，行政机关则缺乏“执”的基础与底气。该案中的没收处罚，区自然资源局在行为人不配合的情况下申请区法院强制执行合法合理，而区法院不予受理、审查，不符合法律规定。同时查明，类似案件还有四件，区法院均裁定不予受理。

监督结果。2022年5月，区检察院向区法院提出检察建议，建议对没收处罚非诉执行申请不予受理的违法行为予以纠正，并以此为鉴，完善合法性审查程序，避免此类错误再次发生。区法院高度重视，经审委会专题讨论研究，采纳检察建议并重新作出裁定，确定退还土地和没收地上违法建（构）筑物由区自然资源局报请区政府组织实施。

长效治理。为确保没收处罚执行到位，经区政府决定，区检察院、法院、自然资源局、财政局以及违法建筑物所在地乡政府多次座谈研究，最终确定将涉案违法建筑物交由属地乡政府接管。法检干警和行政执法人员多次对张某面对面释法说理，促使张某消除抵触情绪，主动退还土地、上缴违法建筑物使用权。区自然资源局、财政局及时总结该案经验，以区政府名义起草了做好违法建（构）筑物罚没执行和处置工作的实施意见，对全区非法占地违法建筑物和其他设施的罚没程序予以细化，明确了文书送达、移交手续、登记造册、评估分类、纳入国有资产管理等执行步骤和责任单位，推动建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的违法建（构）筑物处置机制，落实土地管理责任。

【典型意义】

违法用地上的建筑物和其他设施没收执行难是土地执法查处领域长期存在的问题。检察机关坚持依法履职、能动履职，对土地非诉执行的受理审查、执行实施开展全链条监督，强化法律监督和协作配合，共同破解土地执法查处难题。本案中，检察机关既督促法院纠正对没收处罚不予受理和审查的违法行为，理顺土地执法裁执关系，为后续违法建（构）筑物和其他设施移交处置工作的顺利进行打下良好基础，又协助行政机关落实没收裁定，检察权、审判权、行政权同向发力，切实解决土地执法查处执行“最后一公里”问题，同时推动建章立制，促进区域内违法建筑物和其他设施没收工作规范化，提升土地保护力度。