新疆维吾尔自治区人民检察院督促保护库木吐喇石窟寺行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 文物和文化遗产保护 工业污染 大气环境卫星遥感

【要旨】

针对水害以及工业污染可能导致对具有历史意义的重点保护文物造成损害或重大风险隐患，检察机关借助卫星遥感、无人机等手段开展调查。针对多种风险叠加、涉及多部门监管的问题，可以通过磋商、协同治理等方式，督促行政机关落实监管职责，并建立定期会商等长效机制，助力破解文物保护中的历史遗留问题。

【基本案情】

库木吐喇石窟（又称库木吐喇千佛洞，以下统称库木吐喇石窟）位于新疆阿克苏地区库车市西北30公里的渭干河谷东岸处，该石窟是新疆第二大佛教石窟寺，1961年被公布为第一批全国重点文物保护单位，已被列入世界文化遗产预备名录。因下游拦河枢纽拦洪蓄水、泥沙淤积，重要石窟群五连洞前河段河床抬高，石窟本体及壁画安全存在重大风险隐患。2009年，新疆公布库木吐喇石窟寺规划，但石窟寺保护“四有”措施（划定保护范围、作出标志说明、建立记录档案、设置保护专门机构或者人员）未完全落实。随着经济社会的发展，石窟建设控制地带边缘建成煤焦化企业，工业污染可能对壁画造成不可逆的损害风险。

【调查和督促履职】

2020年5月，新疆维吾尔自治区文化和旅游厅（以下简称自治区文旅厅）向新疆维吾尔自治区人民检察院（以下简称自治区检察院）移交库木吐喇石窟受水害案件线索。自治区检察院经初查，该案的水害始于上世纪70年代，但拦河枢纽承担着防洪、发电及三县400多万亩农田灌溉功能，短期内难以拆除重建；该石窟“两线”范围跨越两县，靠近煤焦化企业一侧的土地权属证书未办理。经全面评估，自治区检察院认为根据《中华人民共和国文物保护法》第十五条、第十九条之规定及《关于加强新疆石窟寺保护利用工作的实施方案》规范性文件要求，自治区文旅厅对全国重点文物“四有”保护措施未予落实、文物可能受损害等均负有行政监管职责。根据阿克苏地区渭干河流域管理局（以下简称渭干河流域管理局）“三定方案”规定，渭干河流域管理局负责渭干河灌区水资源统一调度和管理，对渭干河水位高度对文物安全的影响负有监管职责。

2020年11月，自治区检察院、阿克苏分院通过一体化办案方式，分别对两部门依法开展立案调查。立案后，自治区检察院邀请专家提供咨询意见；委托最高检司法鉴定中心和中科院空天院，运用大气卫星遥感等技术对工业污染对石窟及壁画产生的危害程度进行评估；调用检察技术人员运用无人机倾斜摄影测量技术并3D建模进行现场勘查。

2022年1月，自治区检察院与自治区文旅厅开展磋商，确认行政机关应履行对石窟“四有”措施落实、依法行使文物保护行政执法权等职责。同年2月，自治区检察院与自治区文旅厅邀请两个属地县（市）政府及地（州）、县两级多家行政机关、企业实地参观石窟并召开座谈会，由专家现场介绍石窟风险隐患成因及其在文化润疆中的重要作用，围绕系统治理、综合保护、责任落实等内容达成共识，并形成会议纪要送与会单位。同年3月，自治区检察院与渭干河流域管理局开展磋商，邀请文物保护单位克孜尔石窟研究所参加，根据《文物保护法》第十九条规定，确认水利部门对影响文物保护单位环境的设施负有限期治理的责任。为防止发生影响文物安全的重大事故，由克孜尔石窟研究所与渭干河流域管理局联合确定安全水位线，形成定期会商、汛期水位控制、泄洪冲砂方案等措施并持续落实。

2022年8月，库木吐喇石窟“两线”范围内的文物保护范围（根据《中华人民共和国文物保护法》第十五条、第十八条规定，“两线”范围指的是文物保护范围和建设控制地带），依法办理了土地权属证书。2023年，属地县文物部门与煤焦化企业共同委托专业机构开展文物影响评估，评估建议企业搬迁。同年6月，该企业产业升级获批，启动搬迁计划。对现有污染问题，该企业已将2个焦化炉中的1个予以停产。

2023年11月，自治区检察院会同自治区文旅厅、渭干河流域管理局、克孜尔石窟研究所开展“回头看”，威胁石窟安全的水害、污染等公益损害风险得到有效控制，库木吐喇石窟得到了有效保护。同年12月，自治区检察院作出终结案件决定。

【典型意义】

库木吐喇石窟始凿于两晋时期，经隋唐延续至宋代，具有早期龟兹画风、中期汉风、晚期回鹘三种风格，以文化类型的多样性而著称于世，是新疆多元文化并存中华文化的历史见证。由于历史遗留问题，保护工作具有艰巨性、复杂性。省级检察院直接立案办理，办案中充分发挥一体化优势，运用科技调查手段，全面调查，精准监督。检察机关协同文物保护、流域管理、自然资源等多部门形成履职合力，切实解决文物保护中的工业污染和水害问题，建立健全常态化保护机制，为历史文化遗产保护提供检察保障。