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1.3万元罚款村委会为何拖着不缴？大数据助力理清“糊涂账”

在办理一起土地执法领域行政非诉执行监督案件中，黑龙江省大庆市、林甸县两级检察院深入审查法院作出终结执行裁定的缘由，并同步开展穿透式监督；发现行政处罚存在违法情形后，运用大数据查询挖掘同类行政处罚决定存在的同类违法问题，积极开展类案监督，不仅有效化解了村委会和自然资源部门的矛盾纠纷，还在严守“耕地红线”、符合用地总体规划的前提下，通过检察监督，帮助村委会补办了用地手续，为巩固脱贫攻坚成果、服务乡村振兴作出了行政检察的应有贡献。

不久前，黑龙江省大庆市、林甸县两级检察院办理的督促自然资源部门规范土地执法检察监督一案，被最高人民检察院列入“大数据赋能行政检察监督”典型案例予以发布。这也是最高检首次围绕“大数据赋能”发布行政检察监督典型案例。

和解协议未履行

大数据检索助力线索排查

今年3月，林甸县检察院根据上级检察机关部署，深入推进“土地领域行政检察监督，促进土地领域规范执法”专项活动。在对林甸县法院土地执法领域行政非诉执行案件相关卷宗进行集中审查时，一起林甸县国土资源局（后改为林甸县自然资源局，下称“县自然资源局”）申请执行村委会非法占地的行政处罚非诉执行案进入了办案检察官的视线。

检察官发现，法院的执行裁定书责令林甸县某村委会履行罚款1.3万余元，同时载明因暂未发现该村委会有其他可供执行的财产，林甸县自然资源局与该村委会已达成和解协议，同意长期履行。检察官感到不解的是，数额仅1.3万余元的罚款，村委会却拖着不缴纳；虽然该案以双方达成和解、同意长期履行的方式结案，但经过了解，村委会一直未履行该处罚决定。

与此同时，检察官还发现，法院的执行裁定书显示的行政处罚只有“罚款”一项，但根据土地管理法第七章的相关规定，土地违法的法律责任不存在单独处以罚款的情形，故该执行裁定所涉行政处罚决定可能违法。为印证这一判断，检察官以执行裁定书上载明的行政处罚决定文号为关键字，在该县人民政府网站上的信息公开栏目查询该执行裁定所涉行政处罚决定，发现这起案件涉及的行政处罚决定的确遗漏了“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚事项。

那么，这种情况仅存在于个案当中，还是行政部门对同类案件都作出这样的处理决定？检察官经研判后认为，该类行政处罚中遗漏处罚事项的情形可能普遍存在，有必要进行大数据检索，并根据检索结果开展类案监督工作。检察官首先以“非法占地”为关键词，在中国裁判文书网上全面搜索辖区涉土地执法领域的裁判和执行文书，从中筛选出被执行人为村委会、因达成长期履行执行和解协议执行终结的案件，然后针对这些案件反向查询执行依据。最终，办案检察官通过执行裁定书上载明的行政处罚决定文号，在该县人民政府网站上查询到行政机关申请强制执行所涉行政处罚决定。经过大数据检索进行线索排查后，林甸县检察院发现，县自然资源局在处理同类案件时存在同样的问题，于是依职权启动监督程序。

行政处罚“落地难”

检察机关调查核实真相显

线索排查出来了，那么案件的真实情况又如何呢？林甸县自然资源局作出的行政处罚决定为何执行起来如此之难？带着疑问，办案检察官展开了调查核实工作。

依照林甸县检察院与县自然资源局签订的《关于加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制》，办案检察官到县自然资源局调取了行政执法案卷，但卷宗中所体现出来的仅仅是法律文书，无法了解案件的全貌。为此，检察官梳理出需要调查核实的四方面问题：其一，根据处罚决定，村委会用地既然符合土地规划，为何不先办理手续而是“未批先建”？这关系到村委会是否存在违法事实和是否应当受到处罚；其二，村委会占地的缘由及用途是什么？这关系到下一步对已建成的场所该如何处理；其三，区区1.3万余元的罚款，在双方达成和解协议后，村委会为何一直没有缴纳？这关系到本案是否存在行政争议、行政争议是否有化解的可能性，以及化解的路径是什么；其四，县自然资源局对村委会仅作出罚款决定，而未按土地管理法的规定“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的原因是什么？是否在其他案件中还存在同类问题？这关系到县自然资源局在行政处罚时是否普遍存在遗漏处罚事项的行为。

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办案检察官到村委会走访

围绕上述问题，办案检察官深入开展调查核实工作，先是向林甸县自然资源局负责人及相关执法人员了解该局作出行政处罚、申请强制执行以及村委会未实际履行和解协议的原因，然后到案涉土地上进行实地查看，了解案涉土地目前的使用情况。此外，检察官还与乡政府相关人员进行座谈，询问建设村委会活动场所的有关政策，并到案涉村委会进行了实地走访，了解村委会未执行和解协议的主要原因及存在的顾虑。

经过一番详细、深入的调查，案件的真实情况逐渐清晰——

2018年5月，因活动场所老旧狭小，某村村委会按照组织部门通知进行了重新建设，建设之前经相关部门同意，申请使用案涉地块建设办公室、文化广场、党建活动室等村级组织活动场所，相关事宜也获得了上级部门的认可。其中，村委会办公室是在原来村委会办公室旧址的基础上进行改建，新建的文化广场、党建活动室等设施主要用于农村群众锻炼身体、定期组织召开党建活动等，目的是提升村民的居住环境和公共服务质量。

建设上述活动场所虽然占用的是农用地，并非耕地，也符合土地利用的总体规划，但由于村委会在改建过程中一直没有办理用地审批手续，因此受到县自然资源局的行政处罚。在被申请强制执行后，村委会与县自然资源局达成了和解协议。可村委会始终认为，改建工作是经过上级部门批准的，符合总体规划，占用的也并非耕地，而且就算缴纳了罚款，也不能改变非法占地的事实，故始终未对和解协议予以履行。也正因为村委会的改建经过了上级部门同意且理由正当，因此县自然资源局在作出行政处罚决定时，仅对村委会的违法行为进行了罚款处罚，遗漏了“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚事项。

制发类案监督检察建议

维护土地用途管制制度权威

非法转让土地、将农用地改为建设用地、非法占用耕地、非法占用土地等行为对土地用途造成破坏。根据土地管理法第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

根据大数据检索及调查核实的结果，办案检察官发现，林甸县自然资源局确实在多起案件中存在同类问题：一是县自然资源局对辖区几个村委会的非法占地（并非耕地）行为均依据土地管理法第七十七条作出罚款的处罚决定，遗漏了“没收”处罚事项。而根据土地管理法第七章的规定，土地执法领域行政处罚必然包含消除违法状态的罚项。因此，单独处以罚款的行政决定属于遗漏处罚事项；二是对于行政法律法规规定多种处罚和处罚幅度时，行政机关作出行政处罚时自由裁量的范围不能违反法律规定。县自然资源局对村委会作出的罚款决定依据的是土地管理法第七十七条第一款，即“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”根据该条规定，对于村委会应当给予的行政处罚是“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”，而“罚款”为选择适用。综上，林甸县检察院认为，县自然资源局对辖区多个村委会仅处以罚款而遗漏了本应作出的“没收”处罚事项，该行政行为违法，应当予以纠正。

随后，针对调查核实和大数据筛查所发现的类案监督问题，林甸县检察院向县自然资源局制发了类案监督检察建议，一方面，建议该局更好地维护土地用途管制制度，使未经批准用地的违法行为受到“没收”和“罚款”的双重遏制；另一方面，建议该局认真学习和梳理关于行政处罚自由裁量权的规定，明确自由裁量权限范围，为精准执法打下良好基础。

检察建议发出后，得到了县自然资源局的采纳。该局围绕检察建议内容及时组织开展自查整改工作，加大了对执法人员的培训力度，以确保法律适用的准确性。

打开心结理清“糊涂账”

两级检察院联合发力找到“最优解”

“村委会改建用地符合土地利用总体规划，并且具有建设村级组织活动场所的正当理由，县自然资源局的处罚不合理。”这是开展调查核实过程中，某村村委会主任向办案检察官坦露的“心结”，也是村委会迟迟不愿缴纳罚款、无法顺利办证的根本原因。

怎样才能解开村委会的“心结”，使其心甘情愿缴纳罚款，又能同时解决村委会改建的活动场所没有“合法身份”这一难题呢？

林甸县检察院及时将办案情况向大庆市检察院作了汇报。大庆市检察院积极与市自然资源部门联系沟通，林甸县检察院邀请人大代表、人民监督员举行公开听证会，两级院共同发力，向村委会释法说理：土地管理法规定了土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。这是国家为保证土地资源的合理利用，确保经济、社会和环境的协调发展而设置的制度，必须得到有力落实。如果要改变土地用途以及合法利用土地，必须符合土地管理法的规定，并且经过有权机关的审批。村委会未办理审批手续就先建设活动场所的行为对土地用途管制制度造成了破坏，使农用地转为建设用地成为不经合法程序审批就能随意而为的行为，因此，即便占用的农用地块符合土地利用总体规划，但未办理审批手续之前，村委会的建设行为仍属“未批先建”的违法行为。理由正当不能成为程序违法的借口，违法行为应当受到行政处罚。

通过全面而清晰的释法说理，村委会改建用地的这笔“糊涂账”理清了。县自然资源局承诺，将第一时间为村委会办理审批手续和相关证件。村委会也痛快地答应主动缴纳罚款。至此，历经4年的执行难题在检察机关的监督下得以圆满解决。

大数据赋能

推动行政检察驶入“快车道”

习近平总书记指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”自最高人民检察院部署开展“土地执法查处领域行政非诉执行监督”专项活动以来，黑龙江省林甸县检察院认真贯彻落实习近平总书记的重要指示精神和最高检的部署要求，依法能动履职，不断探索运用大数据破解行政检察土地执法监督领域的难题，所办理的督促自然资源部门规范土地执法检察监督案即是其中的典型代表。

近年来，林甸县检察院借助信息化手段对海量行政非诉执行案件数据进行深入挖掘和分析，以大数据赋能法律监督，坚持个案监督与类案监督相结合，通过对中国裁判文书网、政府信息公开网等网站上公开的行政文书数据进行搜索和筛选，精准获取监督线索，并将监督的触角由个案监督延伸至类案监督。通过对大数据的充分运用，从行政非诉执行案件的受理、审查、执行等环节入手，对行政机关在作出行政处罚过程中程序和实体方面不规范的行为进行全过程、穿透式监督，再通过制发检察建议予以纠正，并通过学习交流、联席磋商等方式，与行政机关构建协作机制，实现对共性问题的有效解决，以促进行政机关依法行政，破解土地执法查处领域的共性问题，彰显了行政检察在推进社会治理体系和治理能力现代化中的独特价值。

检察机关在办案中发现行政机关履职缺位或履职不当时，应当以“初心”的执着、“守心”的标准为民司法，以依法监督的“我管”，推动职能机关依法履职的“都管”；应当坚持做深、做细、做实以“我管”促“都管”的行政争议实质性化解工作，在查清案件事实、辨明是非的基础上，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等多种手段，切实化解行政争议，积极融入社会治理，真正实现“办理一案、治理一片、影响一方”的监督效果。

石以砥焉，化钝为利。下一步，我院将进一步加强行政诉讼监督，常态化开展行政争议实质性化解工作，以定分止争、案结事了政和的实际效果为人民群众提供更加优质的检察产品；坚持大数据赋能行政检察监督的工作方向，推进大数据在法律监督中的深度应用，让行政检察提质增效，驶入法律监督的“快车道”。（黑龙江省林甸县检察院党组书记、检察长乔洪宝）